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网站优化这些误区一定要避免 百害而无一利

发布时间：2025-04-05 10:35:18编辑：牧豕听经网浏览（39）

1953年《选举法》已经出现九个不分规定，在起草过程中，立法者在草案说明中在两处表达了这种基于群体平等的广泛代表性。

当时，由于英方一意孤行推行三违反的宪制方案，导致港英立法局过渡成为香港特区立法会的直通车方案流产，中英合作关系宣告破裂，为了防止过渡时期特区筹建工作产生混乱，中方强调筹建香港特别行政区——尤其是建立香港特区的立法机构的法律依据是基本法而不是其他文件。特别适用于特别行政区的条文，如第31条和第62条第13项等直接涉及特别行政区设立及其制度的规定。



(20)邓小平审阅报告后，指示宪法要对台湾问题作出专门规定。《中英联合声明》中有关香港的基本方针政策是中国政府根据中华人民共和国宪法作出的声明，而且香港基本法的序言中也明确说明国家对香港的基本方针政策，已由中国政府在中英联合声明中予以阐明，表明制定基本法的根据是宪法。宪法是国家根本大法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源。1982年11月，宪法修改委员会副主任彭真向第五届全国人大第五次会议作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》时，对宪法第31条做了如下说明：实现和平统一后，台湾可以作为特别行政区，享有高度的自治权……考虑到这种特殊情况的需要，宪法修改草案第三十一条规定……，……这是我们处理这类问题的基本立场。目前，香港正面临着新的挑战，基本法是我们战胜各种困难的法宝，其实施取得的成就需要我们倍加珍惜。

建议写明基本法不会与宪法发生冲突，宪法不会损害特别行政区的法律体系和法律理论。经讨论，大家同意修改为国家在必要时得设立特别行政区。参见《广西壮族自治区养老设施公建民营实施办法（试行）》（桂民规〔2020〕9号）。

各地相关规定中也可鲜明地看出这一本质属性，如强调公建民营养老机构，应坚持养老服务用途不改变、服务水平不降低、国有资产不流失、监管不缺失的原则。[9]《西安市养老机构公建民营实施办法（试行）》（西安市民政局西安市发展和改革委员会西安市财政局，2021年11月3日发布）[10]参见江嘉琪：《公私法混合契约初探——德国法之观察》，载《中原财经法学》2002年第9期，第100页。故此，本文侧重从行政过程论视角探究政府保障型契约对于公民权益及公益等公共价值的保障，也就决定了此类契约并非面向司法过程的行政协议，而是在行政机关决策与改革之端的契约活动。即使个别案例中有当事人针对其中所涉协议的属性提出了争议，例如第一养老护理服务（深圳）有限公司股东出资纠纷审判监督民事裁定书[8]中，民恩公司申请再审称，《广宁县敬老服务中心公建民营养老服务合同书》等六个合同的性质是行政协议，是广东省当地政府以政府与社会资本合作的方式，根据《政府采购法》的相关规定，经过招投标程序，一定时间内和区域范围内，以公建民营的方式向社会资本方购买养老服务。

[14]王雅琴：《治理视野下的行政公共性》，载《中国行政管理》2015年第9期，第130页。按照德沃金的观点，公共利益应该属于政策而不是原则的范畴，原则用以阐述个人权利（Individual Rights），政策则用于阐述集体福利（Collective Welfare）。



[37]一般来说，对于老年人的照料必然包括一些医疗护理，但由于我国医养结合制度仍在完善之中，加之公建民营养老机构也倾向于接受那些身体健康的老年人，这便形成了一定的悖论，即越需要依赖养老机构的老人可能越无法入住养老院。[32]法院认为，涉案养老机构经营权可以成为委托标的且具备履约的先决条件，符合系争出资协议的合同目的，民政部门出具的函件中也认为相应养老机构经营管理权的运营主体必须是第一养老公司所属分公司、全资、控股公司。微观上，政府需聚焦于契约本身，尤其对政府设施和资金的使用时强调公法规范的调整。[27][美]莱斯特·M.萨拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜等译，北京大学出版社2016年版，第256页。

 注释:[1]《十四五国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（国发〔2021〕35号）中指出，推进养老服务体系建设，强化政府保基本兜底线职能，促进资源均衡配置，确保基本养老服务保障到位。关键词: 中国式现代化 政府保障型契约 公建民营养老服务机构 公共性 引言习近平总书记在党的二十大报告中指出：中国式现代化是人口规模巨大的现代化。从解决纠纷的角度来看，当下涉及以BOT方式展开的特许经营协议，有可能基于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2条规定，属于行政协议。政府保障型契约的厘清仅为我们确定养老保障契约化提供了一种解决思路，即如何在公共性和契约性之间寻求平衡。

在何为最低限度的考量上，也可综合考虑被保护者的家庭构成、年龄差别、健康状况等专业技术性要素，综合考量其他不确定要素，包括当时文化的发达程度、经济社会的条件以及财政状况等。实际上，敬老院等机构养老形式早已存在，但其中存在诸多问题，如床位对象排斥失能、失智老人，也不关注低收入弱势老人，这显然不符合公办养老机构的原初功能定位。



进一步，从契约的内在构造上来看，其缔约主体是开发商和个人，但是否具有购买资格、是否可交易等内容均需作为监管方的政府来加以拘束。这也意味着政府保障型契约在契约各方面都加入了公法要素，这与在民事契约中单纯嵌入公法规范存在差异。

例如，上海市闵行区社会福利院通过政府购买服务方式实行委托管理运营。其次，养老领域的政府保障义务源于宪法规范的要求。[19]公共福祉的增进以及不特定群体利益的保障也可能是一种公共利益，进而与公共利益理论重叠。《甘肃省民政厅、甘肃省财政厅关于建立养老机构运营补贴制度的通知》（甘肃省民政厅等，2019年6月10日发布）则要求民办养老机构、公建民营养老机构满足以下条件：公建民营养老机构保障性床位不低于总床位总数30%且保障对象床位使用率不低于50%。同时，养老机构的发展也在一定程度上与社会整体的经济、社会秩序相关。[34]实践中，资金支持方和需求方可能会存在错位。

例如，北京市朝阳区第二社会福利院采用的就是PPP模式，通过社会资本的引入，运营共有产权养老设施。 胡敏洁，法学博士，浙江大学光华法学院教授。

再如，无锡扬子颐养中心通过政府与民营机构签订合同，形成BOT项目并且作为载体形成长期合作关系，在项目建设过程中形成共有产权，针对养老机构具体情况满足多种需求。[15]吴心越：《脆弱的照顾：中国养老院中的身体、情感与伦理困境》，载《台湾社会研究季刊》第110期，第1-36页。

参见章志远、李明超：《公用事业特许经营中的临时接管制度研究——从首例政府临时接管特许经营权案切入》，载《行政法学研究》2010年第1期，第18页。宏观上，政府应在更高层面上承担养老服务发展规划、养老法规与政策制定、财政支持与激励、社会组织培育、市场主体行为规范、监督管理评估等责任，以达到公平与效率的优化组合。

（3）具有行政法上权利义务。一老一幼素来是民生保障的重点，也是家庭急需解决的急难愁盼问题。（二）基于公共性的政府保障义务鉴于这种公共性，即便以契约形式展开的公共服务提供中，政府仍需承担必要保障义务。[36]例如，《江西省养老服务设施公建民营暂行办法》（赣民发〔2018〕8号）第23条规定，民政部门应当会同有关部门，每年对公建民营养老服务设施管理、经费投入、收费标准、工作人员待遇、养老服务质量等内容开展监督考核。

此外，这种质量问题常会通过绩效评估等方式加以监督，包括成本监控、绩效监督、合同修改、解决索赔及合同终止。其中，针对弱势老人群体的养老机构主要为公办养老机构。

违反有关规定乱收费的。某种程度上，合同的政府规制色彩更加浓厚。

故此，法院最终并未认定相应行为违法，但从侧面揭示了这一问题，即政府保障型契约中会涉及禁止性条款的设定。一定程度上，公建民营契约模式既能实现引入市场力量、提高服务效率的目的，又能确保公益属性不变、体现社会公平。

[4]其中，公建民营养老服务契约中的缔约主体为养老机构所有权方，如改制之前的敬老院或其他所有权仍属于政府的公办机构，另一方主体为接受委托从事经营管理的机构，其属于企业、社会组织或个人等私主体。按其性质来说，临时接管属于行政即时强制，具有强制性、临时性和即时性特点。但又由于其政府保障的属性，存在严重侵犯老年人权益等行为时，仍可考虑政府接管，收回相应的使用权、经营权。（一）扶助政府保障的典型特点即在于相应公共服务被提供之后，政府仍应深度嵌入公共服务的提供过程。

（二）公建民营养老服务的契约类型公建民营模式包括PPP、 BOT、租赁、政府购买服务等多种契约类型。诚如学者研究所认为，行政机关所从事的民事活动极大可能被利用来发生行政规制的效果，从而产生实质性改变，进而引发行政法的根本性变化，甚至可以说，不亚于在行政法领域发动了一场一定规模的变革。

[36]其中，究竟对老年人的照料或者提供服务的质量达到何种程度才符合老年人的需求，也值得探讨。如有的地方对养老服务机构根据床位数而非入住床位数提供运营补贴，有的地方采取了按入住床位数提供运营补贴的方式，但却对养老服务机构的入住数据缺乏有效监督，导致养老服务机构利用失实的数据套取公共补贴，有的地方对社区居家养老服务中心的运营补贴并未考虑实际服务老年人的工作量，造成养老服务体系建设中的公共资金浪费。

其中的私主体是经过改制而由公转私的机构或组织，并非普遍意义上的私人。[25]参见陈国栋：《缔约资格排除类信用惩戒的法治化路径》，载《现代法学》2021年第3期，第112页